Nos réflexions

La densification des lotissements : changer les codes avant de modifier le code (de l'urbanisme)

L’ambition d’un renouveau pavillonnaire implique bien quelques ajustements juridiques. Mais la densification urbaine n’est pas qu’une affaire technique. Elle suppose surtout de changer de regard sur ces espaces habités pour que puisse s’opérer leur nouvelle appropriation collective. Sans quoi, le combat est perdu d’avance.

Le droit des lotissements est tout juste centenaire. Or la lecture de la loi du 19 juillet 1924 prouve que les principales bases de ce régime ont été jetées dès l’origine. Elles n’ont guère évolué depuis et le droit des lotissements a toujours conservé la même logique, celle d’un double contrôle.

La situation : le lotissement est un espace sous contrôle

Le fondement de ce régime repose d’abord sur la volonté des pouvoirs publics de contrôler les divisions foncières générant des lots à bâtir. Ce contrôle administratif est d’ailleurs systématique depuis que l’article L.442-3 du code de l’urbanisme soumet à déclaration préalable de division tous les lotissements qui échappent au permis d’aménager. Le régime du lotissement organise ensuite un second contrôle, non plus ponctuel mais permanent. Celui-ci s’applique une fois l’aménagement du lotissement achevé. Il vise à assurer la maîtrise des constructions devant être implantées sur son périmètre. Le lotissement se trouve en effet souvent placé sous un ensemble de servitudes exceptionnelles contenues dans un règlement d’urbanisme particulier applicable dix ans.

Mais le contrôle de l’évolution des constructions et de l’occupation des espaces disponibles en son sein est généralement assuré par un autre biais sur le temps long. Dès lors qu’il existe, le cahier des charges du lotissement instaure des relations conventionnelles entre les colotis dont l’administration n’a pas connaissance. 

Au contraire de la zone d’aménagement concerté (ZAC) dont la suppression emporte la caducité automatique du cahier des charges de cession de terrains, l’achèvement de l’opération de lotissement n’a pas cette conséquence. Il n’est pas qu’un secteur sous contrôle, il est plus exactement un secteur d’autocontrôle de ses occupants. Chaque coloti se trouve en mesure d’invoquer la violation des dispositions d’urbanisme – limitant notamment l’emprise au sol, la densité et la hauteur des constructions – contenues dans le cahier des charges du lotissement. Pour ce faire, il lui reviendra d’introduire une action en violation devant le juge civil dont la sanction peut aller de l’indemnisation à la démolition de la construction litigieuse.

En un mot, le droit du lotissement préserve un équilibre au sens que lui attribuait Julien Gracq dans sa formule restée célèbre : « Le rassurant de l'équilibre, c'est que rien ne bouge » (Julien Gracq, Le rivage des Syrtes, Paris, Librairie José Corti, 1951, p. 48.). 

L'écueil : penser le renouveau en termes techniques

La citation de Gracq se poursuit de la sorte : « Le vrai de l'équilibre, c'est qu'il suffit d'un souffle pour tout faire bouger ». Ce souffle se fait attendre. Pour qu’il puisse se produire, faut-il au préalable procéder à une remise en cause intégrale du droit positif des lotissements pour libérer de nouveaux droits à bâtir ? Telle n’est pas notre opinion. L’expérience de la loi ALUR du 24 mars 2014 doit servir de leçon. Le texte bien qu’ambitieux n’a pas provoqué la régénération attendue des tissus périurbains. L’étude d’impact du projet de loi avait pourtant bien fixé le cadre : « la densité urbaine de qualité participe à la constitution de la ville durable, à condition qu’elle soit acceptée par les élus et la population » . L’est-elle aujourd’hui plus qu’hier ? 

La densification des espaces pavillonnaires n’est pas qu’un sujet technique. L’aborder sous ce seul prisme, c’est déjà manquer la cible. Le sujet est avant tout politique. Dès lors, comme tout programme, le renouveau pavillonnaire doit être débattu et non pas seulement décrété. Dire que l’« on va se battre centimètre par centimètre, mètre carré par mètre carré, pour aller chercher (…) tous les logements possibles avec les dents » ne suffit pas (Véronique Crochon, « Crise du logement : Gabriel Attal veut réhabiliter le pavillon », Le Monde, 15 février 2024). Au reste, le discours serait davantage apprécié s’il ne faisait pas l’effet d’une répétition. Dans le quart de siècle écoulé depuis la promulgation de la loi SRU, la densification est passée du statut d’incitation à celui d’injonction, pour être finalement présenté comme un combat.

Chacun sait que le sujet est sensible. Mais pourquoi ? Tout simplement parce que c’est l’espace pavillonnaire qui est sensible du fait qu’il est tout à la fois occupé, habité et privatisé.

S’il est nécessaire de changer de méthode, commençons par abandonner les mots habituellement employés. Car les termes usuels pour identifier ces espaces paraissent pour le moins mal choisis. Leur tonalité technique empêche précisément toute approche sensible. Il faut d’abord en finir avec l’expression « zone pavillonnaire ». Car, comme le soulignent à juste titre Matthieu Gateau et Hervé Marchal , peut-on parler d’une « France pavillonnaire » sans lisser à l’extrême les modes de vie de ménages pourtant différents ? Au surplus, ces très nombreux espaces méritent mieux que l’emploi de ce terme devenu stigmatisant. Ce renvoi au « zoning » trouve son origine dans le règlement graphique –  plus connu sous le nom de « plan de zonage » – du document d’urbanisme local : aujourd’hui le plan local d’urbanisme (PLU) et jadis le plan d’occupation des sols. L’expression « lotissement » est-elle plus enviable ? Elle mériterait d’être réservée à la seule division foncière initiale et ne devrait plus être appliquée à la forme urbaine qui en constitue la résultante. Car elle ramène inexorablement le quartier au type d’opération d’aménagement qui a présidé à sa naissance. Ce faisant, elle bride toute idée de transformation pour l’avenir. 

L'enjeu : assurer une nouvelle appropriation de l'espace occupé

Or ce que l’on nomme justement la « réurbanisation » des espaces d’habitat individuel implique une nouvelle appropriation. Le terme peut surprendre. Il nous semble toutefois particulièrement adapté.

Dans la langue française, l’«appropriation» recouvre deux sens. Juridiquement, elle se définit comme l’« action de s’approprier une chose, d’en faire sa propriété ». Cette signification première s’applique parfaitement à l’acquisition privée des lots viabilisés par l’aménageur. Didactiquement, le mot signifie aussi « action d’approprier, de rendre propre à un usage, à une destination (adaptation) ». C’est bien dans ce second sens que doit être comprise ce qui constitue une nouvelle appropriation, collective cette fois, des espaces périurbains. Elle est justifiée par la raréfaction du foncier constructible. 

Cette appropriation collective est déjà à l’œuvre. Son instrument est le document d’urbanisme. L’auteur du schéma de cohérence territoriale (SCoT) est tenu par exemple de fixer des « objectifs chiffrés de densification en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte des transports collectifs » (art. L. 141-7 5°CDU). Le projet d’aménagement et de développement durables du PLU ne peut quant à lui prévoir l’ouverture à l’urbanisation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers que s’il est justifié, au moyen d’une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d’aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés (art. L. 151-5 al. 5 CDU). Si tel n’est pas le cas, tout étalement urbain est normalement proscrit. L’optimisation foncière des espaces pavillonnaires n’est donc plus une option parmi d’autres.

L’auteur d’un PLU est tenu de localiser les espaces à enjeux et rendre possible leur densification là où elle est la bienvenue. Il lui appartiendra en conséquence de faire un tri. Tous les espaces d’habitat individuel ne sont pas voués à être densifiés. La capacité des réseaux et des voies de desserte doit être vérifiée au préalable, de même que l’impact d’une augmentation de la population sur le fonctionnement de la plupart des services publics locaux (transports, équipements scolaires et médicaux, etc.). 

Le droit de l’urbanisme offre à l’administration les moyens de s’assurer que, sur les espaces éligibles à la densification, celle-ci puisse être effectivement opérée. Il est loisible à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme d’engager l’adaptation des servitudes d’urbanisme isolées susceptibles de contrarier les objectifs du document nouvellement approuvé. 

Plusieurs raisons concourent à ce phénomène. Le règlement du lotissement tombera de lui-même au dixième anniversaire du permis d’aménager. L’intérêt de son adaptation peut apparaître relatif pour cette raison. Quant au cahier des charges du lotissement, les élus locaux n’en ont pas connaissance généralement. Et si tel est le cas, nombreux sont ceux à préférer s’abstenir d’intervenir de façon autoritaire pour changer la rédaction de ces conventions liant les colotis entre eux dans des rapports de strict droit privé. 

Deux pistes d’évolution pourraient être envisagées pour réactiver l’utilisation de l’article L. 442-11. La première consisterait à imposer que dans les – déjà très nombreuses – études devant être menées au cours de l’élaboration du PLU, il soit fait obligation à son auteur de dénombrer les règlements et les cahiers des charges de lotissements opposables sur son territoire. La seconde serait d’ouvrir aux préfets la prérogative jusqu’ici placée dans les mains des seuls élus locaux. Si la densification des espaces urbanisés est d’intérêt général, alors c’est aussi, et peut-être surtout, l’affaire de l’Etat.

La condition : faciliter les subdivisions foncières par quelques ajustements

La densification des espaces d’habitat individuel doit être enfin facilitée par un jeu de réformes ciblées, notamment au plan fiscal. Au regard des procédures et des formalités, trois pistes d’allégement ou d’amélioration pourraient être étudiées. 

La première consiste à écarter ces subdivisions foncières du champ d’application du permis d’aménager. Lorsqu’elle s’applique à des espaces d’habitat individuel, l’opération aura pour maître d’ouvrage un particulier. Puisque son initiative appartient à un non-professionnel, il importe de lui faciliter la tâche. Dès lors que le projet consistera en une subdivision d’un lot bâti, ce détachement d’un nouveau mais unique lot à bâtir ne doit pas être soumis à permis d’aménager même s’il se trouve situé dans les abords d’un monuments historique classé ou inscrit. 

La deuxième proposition est de ne plus soumettre au vote des colotis des « divisions surnuméraires » au sens de l’article L. 442-12 du code de l’urbanisme, à savoir les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d'un lotissement et conduisant à dépasser le nombre maximum de lots autorisé par le permis d’aménager initial. Dès lors qu’est devenu caduc ce permis d’aménager au jour du dépôt de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux, est-il normal de tenir en référence, comme c’est le cas actuellement, le nombre maximum de lots fixé dans cet acte  ? L’article R. 442-21 du code de l’urbanisme exige pourtant que les colotis du lotissement approuvent à la majorité qualifiée prévue à l’article L. 442-10 toute « division surnuméraire ». Cette règle n’a plus de sens à l’heure de l’appropriation collective de ces espaces.

La troisième et dernière piste consiste à créer les moyens d’une concertation adaptée entre les subdiviseurs et les constructeurs des nouveaux lots. L’espace périurbain est présenté, souvent de façon exagérée, comme un lieu de cohabitation potentiellement conflictuel . Le rôle du droit de l’urbanisme est d’assurer les moyens d’une coopération pacifiée entre les acteurs de la densification. Nous avons déjà eu l’occasion de promouvoir à ce titre la création d’une formalité nouvelle permettant de contrôler en une seule fois la division de l’unité foncière bâtie et la construction du lot détaché . 

Toutefois, l’examen de ces quelques propositions ne doit pas nous détourner d’un préalable essentiel. Changeons d’abord les codes avec lesquels nous avons l’habitude d’aborder le lotissement avant de modifier le code de l’urbanisme.